自然資源部辦公廳關于印發

《生态産品價值實現典型案例》

（第一批）的通知

各省、自治區、直轄市自然資源主管部門，新疆生産建設兵團自然資源主管部門：

建立政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生态産品價值實現機制，是貫徹落實習近平生态文明思想、踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措，也是推進生态文明建設的必然要求。近年來，各地積極探索生态産品價值實現，取得了積極成效，形成了一批典型做法。近期，部組織編寫了《生态産品價值實現典型案例》（第一批），現予以印發。請各地結合本地區實際情況學習借鑒，加快推進生态産品價值實現相關工作。今後，部将不定期向各地推薦成功案例，請你們組織市縣積極探索創新，并及時總結報部。

自然資源部辦公廳

2020年4月23日

生态産品價值實現典型案例

總體情況

優質生态産品是最普惠的民生福祉，是維系人類生存發展的必需品。生态産品價值實現的過程，就是将生态産品所蘊含的内在價值轉化為經濟效益、社會效益和生态效益的過程。建立健全生态産品價值實現機制，既是貫徹落實習近平生态文明思想、踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措，也是堅持生态優先、推動綠色發展、建設生态文明的必然要求。
一、生态産品價值實現的主要做法
    作為維系生态安全、保障生态調節功能、提供良好人居環境的自然要素，生态産品具有典型的公共物品特征，其價值實現的路徑主要有三種：市場路徑，主要表現為通過市場配置和市場交易，實現可直接交易類生态産品的價值；政府路徑，依靠财政轉移支付、政府購買服務等方式實現生态産品價值；政府與市場混合型路徑，通過法律或政府行政管控、給予政策支持等方式，培育交易主體，促進市場交易，進而實現生态産品的價值。從國内外已有的實踐來看，生态産品價值實現的主要做法包括：

（一）生态資源指标及産權交易

該模式是針對生态産品的非排他性、非競争性和難以界定受益主體等特征，通過政府管控或設定限額等方式，創造對生态産品的交易需求，引導和激勵利益相關方進行交易，是以自然資源産權交易和政府管控下的指标限額交易為核心，将政府主導與市場力量相結合的價值實現路徑。
    如福建省南平市借鑒商業銀行“分散化輸入、整體化輸出”的模式，構建“森林生态銀行”這一自然資源管理、開發和運營的平台，對碎片化的森林資源進行集中收儲和整合優化，轉換成連片優質的“資産包”，引入社會資本和專業運營商具體管理，打通了資源變資産、資産變資本的通道，提高了資源價值和生态産品的供給能力，促進了生态産品價值向經濟發展優勢的轉化。
    重慶市通過設置森林覆蓋率這一約束性考核指标，明确各方權責和相應的管控措施，形成了森林覆蓋率達标地區和不達标地區之間的交易需求，搭建了生态産品直接交易的平台，打通了綠水青山向金山銀山的轉化通道。此外，重慶市以地票制度為核心，将地票的複墾類型從單一的耕地，拓寬到林地、草地等類型，拓展了地票的生态功能，建立了市場化的“退建還耕還林還草”機制，減少了低效的建設占用，增加了生态空間和生态産品，實現了統籌城鄉發展、推動生态修複、增加生态産品、促進價值實現等多重效益。

美國濕地緩解銀行是一種市場化的補償和價值實現模式，其核心是通過法律明确了濕地資源“零淨損失”的管理目标和嚴格的政府管控機制，并設計了允許“補償性緩解”的制度規則，從而激發了濕地補償的交易需求，形成了由第三方建設濕地并進行後期維護管理的交易市場。濕地緩解銀行模式既保障了濕地生态功能的平衡，又促進了濕地生态價值與經濟價值的轉換，是生态産品價值實現的有效模式。
    （二）生态修複及價值提升
    該模式是在自然生态系統被破壞或生态功能缺失地區，通過生态修複、系統治理和綜合開發，恢複自然生态系統的功能，增加生态産品的供給，并利用優化國土空間布局、調整土地用途等政策措施發展接續産業，實現生态産品價值提升和價值“外溢”。
    福建省廈門市五緣灣片區通過開展陸海環境綜合整治和生态修複保護，以土地儲備為抓手推進公共設施建設和片區綜合開發，依托良好生态發展生态居住、休閑旅遊、醫療健康、商業酒店、商務辦公等現代服務産業，增加了片區内生态産品，提升了生态價值，促進了土地資源升值溢價。
    山東省威海市将生态修複、産業發展與生态産品價值實現“一體規劃、一體實施、一體見效”，優化調整修複區域國土空間規劃，明晰修複區域産權，引入社會主體投資，持續開展礦坑生态修複和後續産業建設，把礦坑廢墟轉變為生态良好的5A級華夏城景區，帶動了周邊區域發展和資源溢價，實現了生态、經濟、社會等綜合效益。
    江蘇省徐州市賈汪區潘安湖采煤塌陷區以“礦地融合”理念，推進采煤塌陷區生态修複，将千瘡百孔的塌陷區建設成為湖闊景美的國家濕地公園，為徐州市及周邊區域提供了優質的生态産品，并帶動區域産業轉型升級與鄉村振興，維護了土地所有者權益，顯化了生态産品的價值。
    （三）生态産業化經營
    該模式是綜合利用國土空間規劃、建設用地供應、産業用地政策、綠色标識等政策工具，發揮生态優勢和資源優勢，推進生态産業化和産業生态化，以可持續的方式經營開發生态産品，将生态産品的價值附着于農産品、工業品、服務産品的價值中，并轉化為可以直接市場交易的商品，是市場化的價值實現路徑。
    浙江省餘姚市梁弄鎮通過實施全域土地綜合整治，加大對自然生态系統的恢複和保護力度，推動綠色生态、紅色資源與富民産業相結合，發展紅色教育培訓、生态旅遊、會展、民宿等“綠色+紅色”産業，吸引遊客“進入式消費”，将生态優勢轉化為經濟優勢，實現了“綠水青山”的綜合效益。
江西省贛州市尋烏縣在統籌推進山水林田湖草生态保護修複的同時，因地制宜發展生态産業，利用修複後的土地建設工業園區，引入社會資本建設光伏發電站，發展油茶種植、生态旅遊、體育健身等産業，逐步實現“變廢為園、變荒為電、變沙為油、變景為财”，實現了生态效益和經濟社會效益相統一。
    雲南省玉溪市按照“湖邊做減法、城區做加法、自然恢複為主、減輕湖邊負擔”的原則，實施撫仙湖流域騰退项目，推動撫仙湖流域整體保護、系統修複和綜合治理，大幅增加了優質生态産品的生産能力，實現了生态環境持續向好、用地結構持續優化和一二三産業和諧發展。
    （四）生态補償
    該模式是按照“誰受益、誰補償，誰保護、誰受償”的原則，由各級政府或生态受益地區以資金補償、園區共建、産業扶持等方式向生态保護地區購買生态産品，是以政府為主導的價值實現路徑。如湖北省鄂州市探索生态價值核算方法，統一計量自然生态系統提供的各類服務和貢獻，并将結果運用于各區之間的生态補償，讓“好山好水”有了價值實現的途徑，激發了“生态優先、綠色發展”的内在動力。
二、促進生态産品價值實現的關鍵環節
    生态産品價值實現是一項理論性強、政策性強、操作性強的系統项目，必須按照“政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生态産品價值實現路徑”要求，從實際出發，推動制度創新、試點實踐和政策制定。
    作為生态産品的自然本底和生産載體，自然資源為生态産品的生産和價值實現提供了最基本的物質基礎和空間保障，自然資源部門應當成為生态産品價值實現的制度供給者和重要管理者。自然資源領域促進生态産品價值實現的關鍵環節包括：
    一是堅持規劃引領，科學合理布局。充分發揮國土空間規劃的引領和約束作用，科學布局生産空間、生活空間、生态空間，保持自然生态系統的原真性、整體性和系統性，不斷提高優質生态産品的供給能力。對于生态環境良好地區或重點生态功能區，在加強生态保護的同時，鼓勵發展生态産業并留有一定發展空間，促進生态産品價值實現。對于适宜開展生态保護修複和接續産業發展的區域，可以根據生态修複和後續資源開發、産業發展等需要，合理确定區域内各類空間用地的規模、結構、布局和時序，優化國土利用格局，為合理開發和價值實現創造條件。
    二是管控創造需求，培育交易市場。通過政府管控或設定限額等措施，創造對生态産品的交易需求，引導和激勵利益相關方開展交易，通過市場化方式實現生态産品的價值。耕地占補平衡和森林覆蓋率等指标交易、碳排放權、排污權、用水權等配額交易、林權等産權交易，都是通過政府管控與市場交易相結合的方式實現其價值。
    三是清晰界定産權，促進産權流轉。生态産品是自然資源的結晶産物，自然資源的産權決定了生态産品的産權歸屬。對自然生态系統進行調查監測和确權登記，摸清區域内自然資源的數量、質量、權屬等現狀，開展生态價值評估，是實現生态産品價值的基礎。同時，将分散的自然資源使用權或經營權進行集中流轉和專業化運營，也有利于提升生态産品的生産能力，創新多元化、市場化的生态産品價值實現模式。
    四是發展生态産業，激發市場活力。将生态産品與各地獨特的自然資源、曆史文化資源等相結合，發展生态旅遊、生态農業等生态産業，将生态産品的價值轉化為可以直接市場交易的商品價值，通過遊客“進入”消費、商品“對外”銷售等方式激發市場活力，促進生态産品價值實現。
    五是制定支持政策，實現價值外溢。除直接市場交易外，生态産品的價值還可以通過土地等資源載體的增值和“外溢”來實現。因此，在生态産品價值實現的過程中，需要因地制宜地制定支持政策和激勵措施，包括國土空間規劃中的功能分區、規劃用地布局、土地供應、建設用地用途轉換、資源有償使用、生态補償政策等。